Fusões de municípios: Por que um tamanho mínimo é necessário.

A mensagem aparece todos os anos em algum boletim informativo: Para o assento livre no conselho municipal não chegou nenhuma candidatura até o prazo expirar. O município anuncia novamente o assento. Na segunda vez pode aparecer alguém, porque se lhe perguntou por tempo suficiente.

Isso não é exceção. No monitoramento nacional dos municípios 2023 cerca de metade dos municípios suíços indica ter dificuldade em preencher seus cargos executivos. A resposta usual é: remuneração maior, melhor compatibilidade com a profissão, uma campanha para o cargo de milícia. Isso é bem intencionado, mas não resolve o problema.

Um município que não consegue mais preencher seus cargos e cumprir suas tarefas de forma profissional não precisa de melhor recrutamento. Precisa de outro tamanho.

O problema não é o cargo, mas o tamanho

A Suíça tem 2'110 municípios. Metade deles tem menos de cerca de 1'750 habitantes, quase um terço tem menos de 1'000 (BFS, avaliação própria). As tarefas de um município assim não são proporcionalmente menores. Ele aprova construções, administra um departamento fiscal, organiza escolas e assistência social, protege sua informática contra ataques e deve oferecer seus serviços online. São essencialmente as mesmas tarefas de uma cidade, apenas com menos casos e menos pessoas para executá‑las. 37% das administrações municipais têm menos de cinco funcionários.

Em 25 anos de produtos digitais aprendi uma regra que quase sempre vale: um balcão online seguro custa aproximadamente o mesmo, quer o use 800 ou 80'000 pessoas. Os custos crescem com a tarefa, não com o número de utilizadores. Quem é pequeno paga muito mais por cabeça ou abre mão. Isso se vê nos resultados: em 2023 apenas um em cada cinco municípios oferecia o registro e a baixa de residência totalmente eletronicamente.

O mesmo vale para as pessoas. Quem é ambicioso procura uma tarefa onde possa fazer a diferença e um ambiente onde aprenda com os outros. Uma administração com quatro vagas raramente oferece ambos. No conselho municipal acontece algo similar: apenas 18% dos membros executivos têm menos de 45 anos; em 2008 eram 24%. Isso não tem apenas a ver com o tamanho, mas encaixa na imagem.

Eu moro na cidade de Zurique. Sua administração tem um especialista para quase toda pergunta, e quando uma vaga fica livre, candidatas se apresentam exatamente para essa vaga. Não é mérito dos zuriqueanos. É uma questão de tamanho.

No Plural está a ser discutida uma ideia de iniciativa, «Promover fusões municipais». Um dos problemas apresentados, que não é meu, resume‑se em uma frase:

Onde ninguém olha, falta controle

Há uma segunda razão que raramente aparece no debate sobre fusões: o público. Poucos jornais cobrem regularmente um município com 600 habitantes. O número de grandes jornais regionais na Suíça caiu de 36 para 28 entre 2001 e 2016 de 36 para 28, e as redações restantes cobrem áreas maiores com menos pessoas.

Isso tem consequências. Um estudo da Universidade de Zurique sobre mais de 400 municípios suíços mostra: onde um jornal cobre bem o município, a participação nas eleições municipais é maior. Nos EUA a pesquisa vai além. Após o fechamento de um jornal local aumentam os custos de financiamento das comunidades afetadas, junto com salários mais altos e déficits na administração. Os financiadores parecem contar que haverá menos controle.

Além disso há um achado que me preocupa mais que qualquer número de participação: em muitas pequenas comunidades, segundo o monitoramento municipal, apenas tantos candidatos se apresentam quanto há vagas. Uma eleição sem escolha é uma nomeação por voto.

Não existe na Suíça um estudo que mostre que pequenos municípios são, por isso, mal administrados. Eu não afirmo isso. Afirmo que ninguém perceberia.

Um limite inferior e um direito de delegar tarefas

Por isso considero duas coisas necessárias.

Primeiro, um tamanho mínimo para os municípios, definido pelo cantão. O número exato pode ser debatido. Uma análise da ZHAW para o cantão de Aargau concluiu em 2025 que municípios com 3'000 a 3'500 habitantes alcançam pelo menos metade da eficiência possível. Não é um limite mágico, mas um ponto de referência.

Legalmente cabe aos cantões. A Constituição Federal garante a autonomia municipal apenas «de acordo com a legislação cantonal». Vários cantões já podem ordenar fusões hoje, e o Tribunal Federal tem protegido repetidamente tais decisões. O cantão de Berna permite explicitamente, se um município não consegue mais preencher seus órgãos. O fato de isso não precisar vir de cima demonstra Glarus: em 2006 os eleitores da Landsgemeinde decidiram transformar 25 municípios em três. Inicialmente estavam previstos no máximo sete.

Segundo, um direito de delegar tarefas para níveis superiores. Algumas coisas ficam mais baratas com fusões, mas nunca barato o suficiente: software, registros, balcões online. Essas tarefas são mais eficientes quanto mais pessoas as utilizam, e a unidade lógica costuma ser o cantão ou a federação. Um município deve poder delegar, e o nível superior deve ser obrigado a assumir. Já há iniciativas: no cantão de Zurique, 133 de 160 municípios constroem junto ao cantão uma plataforma conjunta para serviços online. Eu mesmo incluí essa proposta na ideia de iniciativa no Plural:

Não argumento com economia de custos. Um estudo da Universidade de Lucerna sobre 140 fusões suíças mostra 12% de redução nas despesas administrativas, mas nenhum efeito nas despesas totais. Quem justifica fusões por impostos mais baixos promete demais. Trata‑se de outra coisa: que um município possa cumprir suas próprias tarefas.

Pode‑se argumentar que os municípios já colaboram em Spitex, bombeiros e assistência social. Isso é verdade e costuma ser sensato. Mas cada associação é um contrato que cada município participante deve aprovar. Cada um tem veto, nenhum assume responsabilidade total. E quanto mais tarefas migram para essas associações, menos a assembleia municipal decide por si mesma.

O argumento mais forte: em pequenos municípios mais pessoas participam

O argumento mais forte contra tudo isso é: as pequenas comunas são as democracias mais vivas da Suíça. Os números confirmam isso. Em comunas com menos de 250 habitantes, mais de um quinto dos eleitores comparece à assembleia comunal, na média suíça são7,5 por cento. Após fusões, o engajamento político diminui namaioria das comunas. Em Glarus, a participação nas votações caiu após a decisão em4 pontos percentuais, enquanto nos cantões vizinhos aumentou. Quem aumenta as comunas, tira de muitas pessoas o caminho curto para a participação. E esse caminho curto não é um efeito colateral, mas o cerne do que a comuna na Suíça representa.

Não contesto esses números. Considero que são a medida errada. Eles mostram quantas pessoas participam, mas não o quanto sua participação decide. As pequenas comunas valorizam sua própria autonomia mais que as maiores, especialmente as com 500 a 999 habitantes. As tarefas têm sido transferidas há anos para o cantão, sendo a proteção de crianças e adultos o exemplo mais conhecido. Ao mesmo tempo, a vida da maioria já não se desenrola na comuna de residência. Aproximadamente70 por cento dos deslocados trabalham fora dela, e noBarômetro de Preocupações 2024 mais pessoas citam seu cantão como sua comunidade, quando perguntadas onde pertencem.

Muita participação com pouco poder de decisão ou um pouco menos de participação com mais poder: considero a segunda a melhor democracia.

A proximidade não se perde totalmente. O vínculo com a comuna permaneceu estável na maioria das comunas fundidas, e o interesse pela política comunal recuperou-se quanto mais tempo passou desde a fusão. Ainda assim, não tenho certeza. Umestudo sobre a reforma comunal dinamarquesa de 2007 mostra que comunas maiores enfraquecem a sensação de compreender e participar da política local. Quem exige um limite inferior deve nomear esse preço. Considero-o aceitável, mas não é zero.

A mesma questão surge em um nível superior

Quem argumenta assim, deve também aplicar a questão aos cantões. Winterthur tem mais habitantes que cada um dos cantões Appenzell Innerrhoden, Uri, Obwalden, Glarus, Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden e Jura. A cidade de Zurique tem mais que esses sete juntos (BFS). Se o tamanho importa nas comunas, por que não nos cantões?

Não tenho uma resposta pronta para isso. Mas não acredito que se possa fazer a pergunta nas comunas e não nos cantões. Uma estrutura que ninguém mais questiona não é mais tradição. É uma pré-configuração.

A ideia da iniciativa Plural parte de um ponto diferente do meu, focando em locais consolidados e impostos desiguais. Já inclui propostas que vão da obrigação de negociar fusões até a simples unificação das administrações. Algumas das problemáticas e soluções nela foram introduzidas por mim. Você já conhece os argumentos de ambos os lados. Como você vê isso?

Oliver Herren é cofundador da Plural, Digitec Galaxus e True Wealth. Ele escreve aqui sua opinião pessoal, não a da Plural.