Fusions de communes : pourquoi une taille minimale est nécessaire.

L’annonce apparaît chaque année dans un bulletin d’information : aucun candidat n’est arrivé avant l’expiration du délai pour le siège libéré au conseil communal. La commune republie le siège. La deuxième fois, quelqu’un peut se présenter, car on l’a interrogé longtemps.

Ce n’est pas une exception. Dans le nationalen Gemeindemonitoring 2023 indique qu'environ la moitié des communes suisses ont du mal à pourvoir leurs postes exécutifs. La réponse habituelle est : une rémunération plus élevée, une meilleure conciliation avec le travail, une campagne pour le mandat de milice. C’est bien intentionné mais cela ne cible pas le problème.

Une commune qui ne peut plus pourvoir ses postes et ne peut plus remplir professionnellement ses missions n’a pas besoin d’un meilleur recrutement. Elle a besoin d’une autre taille.

Le problème n’est pas le poste, mais la taille

La Suisse a 2'110 Gemeinden. La moitié d’entre elles a moins d’environ 1 750 habitants, presque un tiers moins de 1 000 (BFS, propre analyse). Les missions d’une telle commune ne sont toutefois pas proportionnellement plus petites. Elle approuve des constructions, gère un office fiscal, organise l’école et l’aide sociale, protège son informatique contre les attaques et doit proposer ses services en ligne. Ce sont en gros les mêmes tâches qu’une ville, seulement avec moins de cas et moins de personnes pour les exécuter. 37 % des administrations communales ont moins de cinq employés.

En 25 ans de produits numériques, j’ai appris une règle qui s’applique presque toujours : un guichet en ligne sécurisé coûte à peu près le même, que 800 ou 80 000 personnes l’utilisent. Les coûts augmentent avec la tâche, pas avec le nombre d’utilisateurs. Qui est petit paie plusieurs fois plus par habitant ou renonce. On le voit dans les résultats : en 2023, seulement une commune sur cinq proposait l’inscription et la radiation du domicile entièrement électroniquement.

Cela vaut aussi pour les personnes. Qui est ambitieux cherche une mission où il peut agir, et un environnement où il apprend des autres. Une administration de quatre postes offre rarement les deux. Au conseil communal c’est similaire : seulement 18 % des membres exécutifs ont moins de 45 ans, en 2008 c’était 24 %. Ce n’est pas seulement lié à la taille. Mais cela s’insère dans le tableau.

J’habite la ville de Zurich. Son administration a pour presque chaque question un spécialiste, et quand un poste se libère, des personnes qui veulent exactement ce poste postulent. Ce n’est pas un mérite des Zurichois. C’est une question de taille.

Sur Plural, une initiative est débattue, « Promouvoir les fusions communales ». L’un des problèmes, qui ne vient pas de moi, résume le point en une phrase :

Là où personne ne regarde, le contrôle fait défaut

Il y a une deuxième raison, rarement évoquée dans le débat sur les fusions : le public. Peu de journaux couvrent régulièrement une commune de 600 habitants. Le nombre de grands quotidiens régionaux en Suisse a diminué entre 2001 et 2016 von 36 auf 28, et les rédactions restantes couvrent de plus grandes zones avec moins de personnes.

Cela a des conséquences. Une Studie der Universität Zürich sur plus de 400 communes suisses montre : lorsqu’un journal couvre bien la commune, la participation aux élections communales est plus élevée. Aux États‑Unis, la recherche continue. Après la fermeture d’un journal local steigen die Finanzierungskosten des collectivités concernées augmentent, ainsi que les salaires et les déficits administratifs. Les financeurs semblent compter sur le fait que le contrôle diminue.

De plus, un constat me préoccupe plus que tout chiffre de participation : dans de nombreuses petites communes, selon Gemeindemonitoring il n’y a que autant de candidats que de sièges. Une élection sans choix équivaut à une nomination par bulletin.

Il n’existe aucune étude en Suisse montrant que les petites communes sont ainsi mal gérées. Je ne l’affirme pas non plus. J’affirme que personne ne le remarquerait.

Un seuil minimal et un droit de déléguer des missions

Je considère donc deux choses nécessaires.

Premièrement, une taille minimale pour les communes, fixée par le canton. Le chiffre exact peut être débattu. Une Analyse der ZHAW für den Kanton Aargau a conclu en 2025 que les communes de 3 000 à 3 500 habitants atteignent au moins la moitié de l’efficacité possible. Ce n’est pas une limite magique, mais une indication.

Légalement, cela relève des cantons. La Constitution fédérale garantit l’autonomie communale seulement «nach Massgabe des kantonalen Rechts». Plusieurs cantons peuvent déjà ordonner des fusions, et le Tribunal fédéral a maintes fois protégé de telles décisions. Le canton de Berne l’autorise explicitement, lorsqu’une commune ihre Behörden nicht mehr besetzen kann. Le fait que cela ne doive pas venir d’en haut est illustré par le Glaris : en 2006, les votants de l’assemblée populaire ont décidé de réduire 25 communes à trois. Initialement, il était prévu noch höchstens sieben.

Deuxièmement, un droit de déléguer les missions vers le haut. Certaines deviennent moins coûteuses par fusion, mais jamais assez : logiciels, registres, guichet en ligne. Ces missions s’améliorent à mesure que plus de personnes les utilisent, et l’unité pertinente est souvent le canton ou la Confédération. Une commune doit pouvoir les céder, et le niveau supérieur doit les reprendre. Des initiatives existent déjà : dans le canton de Zurich, 133 des 160 communes construisent avec le canton une gemeinsame Plattform für Online-Dienste. J’ai introduit moi‑même cette proposition dans l’initiative sur Plural :

Je ne plaide pas sur les économies. Une Studie der Universität Luzern sur 140 fusions suisses montre bien une réduction de 12 % des dépenses administratives, mais aucun effet sur les dépenses totales. Ceux qui justifient les fusions par des impôts plus bas promettent trop. Il s’agit d’autre chose : qu’une commune puisse remplir ses missions elle‑même.

On peut objecter que les communes coopèrent déjà, pour Spitex, les pompiers et l’aide sociale. C’est vrai et souvent judicieux. Mais chaque association de but est un contrat auquel chaque commune participante doit consentir. Chacune a un veto, aucune ne porte la responsabilité globale. Et plus les missions migrent vers ces regroupements, moins l’assemblée communale décide elle‑même.

L’objection la plus forte : dans les petites communes, plus de gens participent

L'argument le plus fort contre tout cela est le suivant : les petites communes sont les démocraties les plus vivantes de la Suisse. Les chiffres le confirment. Dans les communes de moins de 250 habitants, plus d'un cinquième des électeurs se rendent à l'assemblée communale, à la moyenne suisse c’est 7.5 Prozent. Après les fusions, l'engagement politique diminue dans la Mehrheit der Gemeinden. À Glarus, la participation électorale a chuté après la décision de 4 Prozentpunkte zurück, tandis qu’elle augmentait dans les cantons voisins. Qui agrandit les communes prive de nombreuses personnes du court chemin vers la participation. Et ce court chemin n’est pas un sous‑effet, mais le cœur de ce qui fait la commune en Suisse.

Je ne conteste pas ces chiffres. Je les considère comme la mauvaise mesure. Ils montrent combien de personnes participent, mais pas à quel point leur participation décide. Les petites communes accordent plus d’autonomie à elles-mêmes que les plus grandes, les plus faibles étant celles de 500 à 999 habitants. Les tâches sont depuis des années transférées au canton, la protection de l’enfance et de l’adulte étant l’exemple le plus connu. Parallèlement, la vie de la plupart ne se déroule plus dans la commune de résidence. Environ 70 Prozent der Pendler travaillent en dehors, et dans le Sorgenbarometer 2024 plus de personnes citent leur canton que leur commune lorsqu’on leur demande à qui ils appartiennent.

Beaucoup de participation avec peu de pouvoir décisionnel ou un peu moins de participation avec plus : je considère la seconde comme la meilleure démocratie.

La proximité ne disparaît pas du tout. Le lien avec la commune est resté stable dans la plupart des communes fusionnées, et l’intérêt pour la politique communale s’est rétabli plus le temps depuis la fusion augmente. Je ne suis pas totalement sûr. Une Studie zur dänischen Gemeindereform de 2007 montre que les communes plus grandes affaiblissent le sentiment de comprendre et de pouvoir participer à la politique locale. Qui exige un seuil minimum doit en nommer le prix. Je le considère supportable, mais il n’est pas nul.

La même question se pose à un niveau supérieur

Qui argue ainsi doit également accepter la question au niveau des cantons. Winterthur a plus d’habitants que chacun des cantons d’Appenzell Rhodes-Intérieur, Uri, Obwald, Glaris, Nidwald, Appenzell Rhodes-Extérieur et Jura. La ville de Zurich en a plus que ces sept réunis (BFS). Si la taille compte pour les communes, pourquoi pas pour les cantons ?

Je n’ai pas de réponse prête à cela. Mais je ne pense pas que l’on puisse poser la question aux communes et pas aux cantons. Une structure que personne ne remet plus en question n’est plus une tradition. C’est une présupposition.

L’idée d’initiative sur Plural part d’un point différent du mien, concernant les lieux fusionnés et les impôts inégaux. Elle propose désormais des mesures allant de l’obligation de négocier les fusions jusqu’à la simple fusion des administrations. J’ai moi‑même introduit certaines des problématiques et solutions. Vous connaissez maintenant les arguments des deux parties. Quel est votre avis ?

Oliver Herren est co‑fondateur de Plural, Digitec Galaxus et True Wealth. Il écrit ici son opinion personnelle, pas celle de Plural.