Fusiones municipales: Por qué se necesita un tamaño mínimo.

El anuncio aparece cada año en algún boletín: Para el asiento libre en el consejo municipal no se ha recibido ninguna candidatura antes de que expire el plazo. El municipio vuelve a publicar el asiento. La segunda vez quizás aparezca alguien, porque se le ha preguntado durante suficiente tiempo.

Esto no es una excepción. En el monitor nacional de municipios 2023 indica que aproximadamente la mitad de los municipios suizos tienen dificultades para cubrir sus cargos ejecutivos. La respuesta habitual es: mayor remuneración, mejor compatibilidad con el trabajo, una campaña para el cargo de milicia. Eso suena bien pero no aborda el problema.

Un municipio que ya no puede cubrir sus cargos ni cumplir sus tareas de forma profesional no necesita una mejor captación. Necesita otro tamaño.

El problema no es el cargo, sino el tamaño

Suiza tiene 2'110 municipios. La mitad de ellos tiene menos de aproximadamente 1'750 habitantes, casi un tercio menos de 1'000 (BFS, evaluación propia). Las tareas de un municipio así no son proporcionalmente menores. Autoriza construcciones, gestiona una oficina de impuestos, organiza la escuela y la asistencia social, protege su informática de ataques y debe ofrecer sus servicios en línea. Son esencialmente las mismas funciones que en una ciudad, solo con menos casos y menos personas para realizarlas. El 37 % de las administraciones municipales tiene menos de cinco empleados.

En 25 años de productos digitales he aprendido una regla que casi siempre se cumple: un mostrador en línea seguro cuesta aproximadamente lo mismo, ya sea que lo usen 800 o 80'000 personas. Los costos crecen con la tarea, no con el número de usuarios. Quien es pequeño paga varios múltiplos por cabeza o se abstiene. Se ve en los resultados: en 2023 solo una de cada cinco municipalidades ofrecía el registro y la baja de domicilio completamente de forma electrónica.

Lo mismo se aplica a las personas. Quien es ambicioso busca una tarea donde pueda marcar la diferencia y un entorno donde aprenda de otros. Una administración con cuatro puestos rara vez ofrece ambas cosas. En el consejo municipal ocurre algo similar: solo el 18 % de los miembros ejecutivos tiene menos de 45 años; en 2008 era el 24 %. Eso no depende solo del tamaño, pero encaja en la imagen.

Yo vivo en la ciudad de Zúrich. Su administración cuenta con un especialista para casi cualquier pregunta, y cuando hay una vacante, se postulan personas que quieren exactamente ese puesto. No es mérito de los zurichenses. Es una cuestión de tamaño.

En Plural se discute una iniciativa, «Fomentar fusiones municipales». Uno de los problemas planteados, que no proviene de mí, resume el punto en una frase:

Donde nadie mira, falta control

Hay una segunda razón que rara vez se menciona en el debate sobre fusiones: el público. Casi ningún periódico cubre regularmente un municipio de 600 habitantes. El número de grandes periódicos regionales en Suiza disminuyó entre 2001 y 2016 de 36 a 28, y las redacciones restantes cubren áreas más extensas con menos personas.

Eso tiene consecuencias. Un estudio de la Universidad de Zúrich sobre más de 400 municipios suizos muestra: donde un periódico cubre bien al municipio, la participación en las elecciones municipales es mayor. En EE. UU. la investigación avanza. Tras el cierre de un periódico local aumentan los costos de financiación de las comunidades afectadas, junto con salarios más altos y déficits en la administración. Los financiadores parecen contar con que habrá menos control.

A esto se suma un hallazgo que me preocupa más que cualquier cifra de participación: en muchas pequeñas municipalidades, según el monitor de municipios, solo se presentan tantos candidatos como asientos hay. Una elección sin opciones es una designación con boleta.

No existe un estudio en Suiza que demuestre que los municipios pequeños se gestionen peor por eso. No lo afirmo tampoco. Afirmo que nadie lo notaría.

Un límite inferior y un derecho a delegar tareas

Por eso considero necesarias dos cosas.

Primero, un tamaño mínimo para los municipios, establecido por el cantón. El número exacto es debatible. Un análisis de la ZHAW para el cantón de Aargau concluyó en 2025 que los municipios de entre 3'000 y 3'500 habitantes alcanzan al menos la mitad de la eficiencia posible. No es una frontera mágica, pero sirve como referencia.

Legalmente es asunto de los cantones. La Constitución federal garantiza la autonomía municipal solo «según la legislación cantonal». Varios cantones ya pueden ordenar fusiones, y el Tribunal Federal ha protegido repetidamente esas decisiones. El cantón de Berna lo permite expresamente cuando un municipio no puede cubrir sus autoridades. Que algo así no tenga que venir de arriba lo muestra Glarus: en 2006 los votantes de la asamblea popular decidieron reducir de 25 a 3 municipios. Inicialmente se había previsto como máximo siete.

Segundo, un derecho a delegar tareas a niveles superiores. Algunas cosas se vuelven más baratas con fusiones, pero nunca lo suficientemente: software, registros, mostradores en línea. Estas tareas mejoran cuanto más gente las usa, y la unidad adecuada suele ser el cantón o el Estado. Un municipio debe poder cederlas, y el nivel superior debe estar obligado a asumirlas. Ya existen iniciativas: en el cantón de Zúrich, 133 de 160 municipios construyen junto al cantón una plataforma conjunta para servicios en línea. Yo mismo he incluido esta propuesta en la iniciativa de Plural:

No argumento con ahorros de forma consciente. Un estudio de la Universidad de Lucerna sobre 140 fusiones suizas muestra un 12 % de reducción en los gastos administrativos, pero sin efecto en el gasto total. Quien justifica fusiones con menores impuestos promete demasiado. Se trata de otra cosa: que un municipio pueda cumplir sus propias tareas.

Se puede objetar que los municipios ya colaboran en Spitex, bomberos y asistencia social. Eso es cierto y a menudo razonable. Pero cada asociación es un contrato que cada municipio participante debe aprobar. Cada uno tiene veto, ninguno asume la responsabilidad total. Y cuanto más se trasladan tareas a esas asociaciones, menos decide la asamblea municipal por sí misma.

El argumento más fuerte: en municipios pequeños participan más personas

El argumento más fuerte contra todo esto es: los pequeños municipios son las democracias más vivas de Suiza. Las cifras lo confirman. En municipios con menos de 250 habitantes asiste a la asamblea municipal más de una quinta parte de los votantes, en la media suiza son 7.5 por ciento. Tras fusiones disminuye el compromiso político en la mayoría de los municipios. En Glarus la participación electoral retrocedió tras la decisión en 4 puntos porcentuales, mientras que en los cantones vecinos aumentó. Quien agranda los municipios, quita a muchas personas el camino corto para participar. Y ese camino corto no es un efecto secundario, sino el núcleo de lo que hace al municipio en Suiza.

No disputo estas cifras. Las considero una medida equivocada. Muestran cuántas personas participan, pero no cuánto decide su participación. Los pequeños municipios valoran su propia autonomía más que los más grandes, especialmente los que tienen entre 500 y 999 habitantes. Las competencias han ido trasladándose al cantón durante años, siendo la protección de menores y adultos el ejemplo más conocido. Al mismo tiempo, la vida de la mayoría ya no transcurre en el municipio de residencia. Aproximadamente 70 por ciento de los viajeros trabajan fuera de él, y en el Barómetro de preocupaciones 2024 más personas nombran su cantón que su municipio cuando se les pregunta a qué pertenecen.

Mucha participación con poco poder de decisión o algo menos de participación con más poder: considero que la segunda opción representa una mejor democracia.

No se pierde la cercanía en absoluto. El vínculo con el municipio se mantuvo estable en la mayoría de los municipios fusionados, y el interés por la política municipal se recuperó cuanto más tiempo pasaba desde la fusión. Aun así, no estoy totalmente seguro. Un estudio sobre la reforma municipal danesa de 2007 muestra que los municipios más grandes debilitan la sensación de comprender y poder opinar sobre la política local. Quien exige un umbral mínimo debe nombrar ese precio. Lo considero aceptable, pero no es cero.

La misma pregunta surge a un nivel superior

Quien argumenta así debe plantearse la cuestión también en los cantones. Winterthur tiene más habitantes que cada uno de los cantones de Appenzell Innerrhoden, Uri, Obwalden, Glarus, Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden y Jura. La ciudad de Zúrich supera a esos siete juntos (BFS). Si el tamaño importa en los municipios, ¿por qué no en los cantones?

No tengo una respuesta definitiva. Pero no creo que se pueda plantear la pregunta a los municipios y no a los cantones. Una estructura que nadie vuelve a cuestionar ya no es una tradición. Es una preconfiguración.

La idea de iniciativa de Plural parte de un punto diferente al mío, centrado en lugares que se han unido y en impuestos desiguales. Ahora incluye propuestas que van desde la obligación de negociar fusiones hasta la mera consolidación de administraciones. Algunas de las problemáticas y soluciones allí propuestas las he aportado yo mismo. Ya conoces los argumentos de ambos lados. ¿Cuál es tu opinión?

Oliver Herren es cofundador de Plural, Digitec Galaxus y True Wealth. Escribe aquí su opinión personal, no la de Plural.