Gemeindefusionen: Warum eine Mindestgrösse nötig ist

Die Meldung steht jedes Jahr in irgendeinem Mitteilungsblatt: Für den frei werdenden Sitz im Gemeinderat ist bis zum Ablauf der Frist keine Kandidatur eingegangen. Die Gemeinde schreibt den Sitz noch einmal aus. Beim zweiten Mal findet sich vielleicht jemand, weil man ihn lange genug gefragt hat.

Das ist keine Ausnahme. Im nationalen Gemeindemonitoring 2023 gibt rund die Hälfte der Schweizer Gemeinden an, Mühe zu haben, ihre Exekutivämter zu besetzen. Die übliche Antwort darauf lautet: höhere Entschädigung, bessere Vereinbarkeit mit dem Beruf, eine Kampagne für das Milizamt. Das ist gut gemeint und zielt am Problem vorbei.

Eine Gemeinde, die ihre Ämter nicht mehr besetzen und ihre Aufgaben nicht mehr professionell erfüllen kann, braucht keine bessere Rekrutierung. Sie braucht eine andere Grösse.

Das Problem ist nicht das Amt, sondern die Grösse

Die Schweiz hat 2'110 Gemeinden. Die Hälfte davon hat weniger als rund 1'750 Einwohner, fast ein Drittel weniger als 1'000 (BFS, eigene Auswertung). Die Aufgaben einer solchen Gemeinde sind aber nicht entsprechend kleiner. Sie bewilligt Bauten, führt ein Steueramt, organisiert Schule und Sozialhilfe, schützt ihre Informatik vor Angriffen und soll ihre Dienste online anbieten. Es sind im Kern dieselben Aufgaben wie in einer Stadt, nur mit weniger Fällen und weniger Leuten, die sie erledigen. 37 Prozent der Gemeindeverwaltungen haben weniger als fünf Mitarbeiter.

In 25 Jahren mit digitalen Produkten habe ich eine Regel gelernt, die fast immer gilt: Ein sicherer Online-Schalter kostet ungefähr gleich viel, ob ihn 800 oder 80'000 Menschen benutzen. Die Kosten wachsen mit der Aufgabe, nicht mit der Zahl der Nutzer. Wer klein ist, zahlt pro Kopf ein Vielfaches oder verzichtet. Das sieht man an den Resultaten: 2023 bot nur jede fünfte Gemeinde die An- und Abmeldung des Wohnsitzes vollständig elektronisch an.

Für die Menschen gilt dasselbe. Wer ambitioniert ist, sucht eine Aufgabe, bei der er etwas bewegen kann, und ein Umfeld, in dem er von anderen lernt. Eine Verwaltung mit vier Stellen bietet beides selten. Im Gemeinderat sieht es ähnlich aus: Nur 18 Prozent der Exekutivmitglieder sind jünger als 45, im Jahr 2008 waren es noch 24 Prozent. Das hat nicht nur mit der Grösse zu tun. Aber es passt ins Bild.

Ich wohne in der Stadt Zürich. Ihre Verwaltung hat für fast jede Frage eine Fachperson, und wenn eine Stelle frei wird, bewerben sich Leute, die genau diese Stelle wollen. Das ist kein Verdienst der Zürcher. Es ist eine Frage der Grösse.

Auf Plural wird dazu eine Initiatividee diskutiert, «Gemeindefusionen fördern». Eine der Problemstellungen darin, die nicht von mir stammt, bringt den Punkt auf einen Satz:

Wo niemand hinschaut, fehlt die Kontrolle

Es gibt einen zweiten Grund, der in der Debatte über Fusionen selten vorkommt: die Öffentlichkeit. Über eine Gemeinde mit 600 Einwohnern berichtet kaum eine Zeitung regelmässig. Die Zahl der grossen Regionalzeitungen in der Schweiz sank zwischen 2001 und 2016 von 36 auf 28, und die verbliebenen Redaktionen decken grössere Gebiete mit weniger Leuten ab.

Das hat Folgen. Eine Studie der Universität Zürich zu über 400 Schweizer Gemeinden zeigt: Wo eine Zeitung die Gemeinde gut abdeckt, ist die Beteiligung an Gemeindewahlen höher. In den USA ist die Forschung weiter. Nach der Schliessung einer Lokalzeitung steigen die Finanzierungskosten der betroffenen Gemeinwesen, zusammen mit höheren Löhnen und Defiziten in der Verwaltung. Die Geldgeber rechnen offenbar damit, dass weniger kontrolliert wird.

Dazu kommt ein Befund, der mich mehr beschäftigt als jede Zahl zur Stimmbeteiligung: In vielen kleinen Gemeinden treten laut Gemeindemonitoring nur so viele Kandidaten an, wie es Sitze gibt. Eine Wahl ohne Auswahl ist eine Ernennung mit Stimmzettel.

Für die Schweiz gibt es keine Studie, die zeigt, dass kleine Gemeinden deshalb schlechter geführt werden. Ich behaupte das auch nicht. Ich behaupte, dass es niemand merken würde.

Eine Untergrenze und ein Recht, Aufgaben abzugeben

Ich halte deshalb zwei Dinge für nötig.

Erstens eine Mindestgrösse für Gemeinden, festgelegt vom Kanton. Welche Zahl die richtige ist, lässt sich diskutieren. Eine Analyse der ZHAW für den Kanton Aargau kam 2025 zum Schluss, dass Gemeinden ab 3'000 bis 3'500 Einwohnern mindestens die Hälfte der möglichen Effizienz erreichen. Das ist keine magische Grenze, aber ein Anhaltspunkt.

Rechtlich ist das Sache der Kantone. Die Bundesverfassung garantiert die Gemeindeautonomie nur «nach Massgabe des kantonalen Rechts». Mehrere Kantone können Fusionen schon heute anordnen, und das Bundesgericht hat solche Entscheide wiederholt geschützt. Der Kanton Bern erlaubt es ausdrücklich, wenn eine Gemeinde ihre Behörden nicht mehr besetzen kann. Dass so etwas nicht von oben kommen muss, zeigt Glarus: 2006 beschlossen die Stimmberechtigten an der Landsgemeinde, aus 25 Gemeinden drei zu machen. Vorgesehen waren ursprünglich noch höchstens sieben.

Zweitens ein Recht, Aufgaben nach oben abzugeben. Manches wird durch Fusionen günstiger, aber nie günstig genug: Software, Register, Online-Schalter. Solche Aufgaben werden besser, je mehr Menschen sie nutzen, und die sinnvolle Einheit dafür ist oft der Kanton oder der Bund. Eine Gemeinde soll sie abgeben dürfen, und die obere Ebene soll sie übernehmen müssen. Ansätze gibt es bereits: Im Kanton Zürich bauen 133 von 160 Gemeinden zusammen mit dem Kanton eine gemeinsame Plattform für Online-Dienste. Ich habe diesen Vorschlag selbst in die Initiatividee auf Plural eingebracht:

Mit Sparen argumentiere ich bewusst nicht. Eine Studie der Universität Luzern zu 140 Schweizer Fusionen findet zwar 12 Prozent tiefere Verwaltungsausgaben, aber keinen Effekt auf die Gesamtausgaben. Wer Fusionen mit tieferen Steuern begründet, verspricht zu viel. Es geht um etwas anderes: dass eine Gemeinde ihre Aufgaben selbst erfüllen kann.

Man kann einwenden, dass Gemeinden längst zusammenarbeiten, bei Spitex, Feuerwehr und Sozialhilfe. Das stimmt, und es ist oft vernünftig. Aber jeder Zweckverband ist ein Vertrag, dem jede beteiligte Gemeinde zustimmen muss. Jede hat ein Veto, keine trägt die Verantwortung fürs Ganze. Und je mehr Aufgaben in solche Verbünde wandern, desto weniger entscheidet die Gemeindeversammlung noch selbst.

Der stärkste Einwand: In kleinen Gemeinden machen mehr Leute mit

Der stärkste Einwand gegen all das lautet: Die kleinen Gemeinden sind die lebendigsten Demokratien der Schweiz. Die Zahlen geben ihm recht. In Gemeinden mit weniger als 250 Einwohnern kommt mehr als ein Fünftel der Stimmberechtigten an die Gemeindeversammlung, im Schweizer Schnitt sind es 7.5 Prozent. Nach Fusionen sinkt das politische Engagement in der Mehrheit der Gemeinden. In Glarus ging die Stimmbeteiligung nach dem Entscheid um 4 Prozentpunkte zurück, während sie in den Nachbarkantonen stieg. Wer Gemeinden vergrössert, nimmt vielen Menschen den kurzen Weg zur Mitsprache. Und dieser kurze Weg ist kein Nebeneffekt, sondern der Kern dessen, was die Gemeinde in der Schweiz ausmacht.

Ich bestreite diese Zahlen nicht. Ich halte sie für die falsche Messgrösse. Sie zeigen, wie viele Leute teilnehmen, aber nicht, wie viel ihre Teilnahme entscheidet. Kleine Gemeinden schätzen ihre eigene Autonomie tiefer ein als grössere, am tiefsten jene mit 500 bis 999 Einwohnern. Aufgaben wandern seit Jahren zum Kanton, der Kindes- und Erwachsenenschutz ist das bekannteste Beispiel. Gleichzeitig spielt sich das Leben der meisten längst nicht mehr in der Wohngemeinde ab. Rund 70 Prozent der Pendler arbeiten ausserhalb davon, und im Sorgenbarometer 2024 nennen mehr Menschen ihren Kanton als ihre Gemeinde, wenn sie sagen sollen, wohin sie gehören.

Viel Beteiligung an wenig Entscheidungsmacht oder etwas weniger Beteiligung an mehr: Ich halte das Zweite für die bessere Demokratie.

Ganz verloren geht die Nähe dabei nicht. Die Verbundenheit mit der Gemeinde blieb in den meisten Fusionsgemeinden stabil, und das Interesse an der Gemeindepolitik erholte sich, je länger die Fusion zurücklag. Sicher bin ich mir trotzdem nicht. Eine Studie zur dänischen Gemeindereform von 2007 zeigt, dass grössere Gemeinden das Gefühl schwächen, die Lokalpolitik zu verstehen und mitreden zu können. Wer eine Untergrenze fordert, muss diesen Preis benennen. Ich halte ihn für tragbar, aber er ist nicht null.

Dieselbe Frage stellt sich eine Ebene höher

Wer so argumentiert, muss sich die Frage auch bei den Kantonen gefallen lassen. Winterthur hat mehr Einwohner als jeder einzelne der Kantone Appenzell Innerrhoden, Uri, Obwalden, Glarus, Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden und Jura. Die Stadt Zürich hat mehr als diese sieben zusammen (BFS). Wenn die Grösse bei Gemeinden eine Rolle spielt, warum nicht bei Kantonen?

Ich habe darauf keine fertige Antwort. Ich glaube aber nicht, dass man die Frage bei den Gemeinden stellen darf und bei den Kantonen nicht. Eine Struktur, die niemand mehr hinterfragt, ist keine Tradition mehr. Sie ist eine Voreinstellung.

Die Initiatividee auf Plural setzt an einem anderen Punkt an als ich, bei zusammengewachsenen Orten und ungleichen Steuern. Inzwischen enthält sie Vorschläge von der Pflicht, Fusionen zu verhandeln, bis zur blossen Zusammenlegung der Verwaltungen. Einige der Problemstellungen und Lösungen darin habe ich selbst eingebracht. Du kennst jetzt die Argumente beider Seiten. Wie siehst du es?

Oliver Herren ist Mitgründer von Plural, Digitec Galaxus und True Wealth. Er schreibt hier seine persönliche Meinung, nicht die von Plural.